‌自改革开放以来，我国土地综合整治政策经历了从“自发无序的土地整理——规范有序的土地开发整理——目标多元的土地整治——全域全要素的土地综合整治”的历史演进过程。为指导各地稳妥、有序推进全域土地综合整治工作，自然资源部办公厅于2024年12月5日颁布了《全域土地综合整治实施指南（试行）》（自然资办发〔2024〕57号）（以下简称《指南》）。

《指南》详细阐述了全域土地综合整治的实施方法，内容涵盖“四大整治内容、三项准入条件、六大负面清单、五步实施程序”，并强调了全程公众参与及监督的重要性。

一、四大整治内容，优化布局

《指南》明确，全域土地综合整治，以三生空间优化为重要目的，在一定区域范围内，统筹推进农用地整治、建设用地整理、生态保护修复、特色整治。

农用地整治：要求在严格落实耕地和永久基本农田保护目标任务的前提下，统筹实施农用地集中连片整治、耕地质量提升和生态化改造。

乐山市井研县王村镇五农村农用地整治后

建设用地整理：对农村零散、闲置、低效建设用地进行整理盘活，统筹推进建设用地布局优化、村庄建设用地整理、废弃采矿用地复垦利用、城镇低效用地再开发等，确保城镇开发边界规模和扩展倍数不突破、整治区域内建设用地总面积不增加。

乐山市五通桥区金粟镇双漩村建设用地整理后

生态保护修复：严守生态保护红线。协同开展生态空间优化、山水林田湖草沙一体化保护修复、农村人居环境整治。

乐山市峨眉山市龙门乡山河村生态保护修复后

特色整治：充分发挥全域土地综合整治平台作用，结合实际不断丰富整治内容，挖掘农耕文明元素和乡村民居特色，保护历史文化与乡愁乡韵，结合优势资源禀赋，强化乡村产业建设导入推动乡村产业提质升级，促进乡村产业振兴。

乐山市市中区水口镇龙窝村特色整治后

二、三项准入条件，缺一不可

《指南》首次明确规定准入条件，实施全域土地综合整治，整治需求、整治条件、整治能力三大条件缺一不可。

有整治需求：当地群众有较强的整治意愿；农业生产条件有待进一步改善；建设用地利用效率、节约集约程度有待进一步提高；生态质量、人居环境有待进一步提升；土地要素创新性配置有待进一步强化；生产、生活、生态空间布局有待进一步优化。

有整治条件：具有较大的空间布局优化、耕地集中连片整治、建设用地腾挪盘活、生态环境质量提升等潜力；土地权属清晰无争议。

有整治能力：有较强的资金保障、组织协调、基层治理能力。

三、六大负面清单，不得实施

《指南》首次明确规定禁止条件，提出六大负面清单。有负面清单情形的村庄不得纳入整治区域；已纳入或实施中出现的，需及时整改，整改不力的应按规定调出。

维护群众权益方面：违背农民意愿搞合村并居、大拆大建，强制或变相强制农民退出宅基地，强迫农民“上楼”的；借全域土地综合整治违规在乡村地区搞房地产开发，或城镇居民到农村购买宅基地、下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆的；违背群众意愿大规模流转土地的；存在权属争议，或实施过程中权属调整不规范的。

耕地保护方面：未落实永久基本农田“先补划后调整”要求的；借全域土地综合整治变相占用调整永久基本农田的；在城乡建设中以单个项目占用为目的擅自调整永久基本农田的；调整后永久基本农田质量和布局不符合有关要求的。

生态保护方面：破坏生态环境挖山、填湖，违法占用林地、湿地、草地，砍伐、非法移植古树名木，以整治名义擅自毁林开垦、违法采矿的；未经科学论证和评估，擅自进行大规模未利用地开发的；以全域土地综合整治名义随意调整、占用生态保护红线的。

历史文化保护方面：破坏乡村风貌和历史文化文脉，在需要重点保护的传统村落搞不符合规定的拆建活动的。

资金保障方面：资金保障不足，新增地方政府隐性债务的。

其他方面：单纯追求增减挂钩节余指标和补充耕地指标的；工程过度景观化，追求“面子工程”的；以及经综合判断不适合开展的其他情形。

四、五步实施程序，依规操作

《指南》规定，全域土地综合整治实施程序一般包括省级整体部署、市级过程监管、县域统筹谋划、实施方案编制与报批、项目管理等。具体实施程序流程示意图如下：

省、市、县三级协同：分级分工，各负其责。省级自然资源主管部门负责制定实施意见、统筹工作部署、完善工作机制、健全制度标准、审批实施方案、督导全省工作。市级自然资源主管部门负责市域内全域土地综合整治实施方案审查、实施管理、竣工验收审核等工作。县级人民政府是全域土地综合整治实施的责任主体，负责统筹谋划全域土地综合整治。

实施方案编制与报批：1.以实施单元为单位编制全域土地综合整治方案。2.整治区域应综合考虑必要性和可行性、资源禀赋、工作基础、政府财力、群众意愿等因素。3.实施方案包括补充调查分析、明确整治目标、子项目安排、投资估算与资金筹措等。实施方案应广泛征求涉及多方意见，充分听取当地村民意见，并综合各方面意见修改完善。4.实施方案由县级人民政府逐级报省级自然资源主管部门批准，其中涉及其他相关部门职责的，应征求同级相关部门意见。5.实施方案应以国土空间规划和已划定的“三区三线”成果为依据，可结合国土空间规划对土地开发利用方式进行局部微调统筹优化，但不得打破县、乡级国土空间总体规划确定的总体格局。

项目管理：按照政府和企业投资项目管理要求，由各相关部门归口子项目管理，分别进行立项审批、核准和备案。按照实施方案确定的年度实施计划有序推进，鼓励群众参与。子项目分别验收、实施方案整体验收。按照“谁使用、谁受益、谁管护”的原则，明确后期管护责任主体和管护资金，确保长期发挥效益。

 四川在出发，融智在行动

四川省于2020年启动全域土地综合整治，共有20个乡镇入围国家级全域土地综合整治试点，21个乡镇入围省级试点，其中国家级试点乡镇自贡市大安区牛佛镇被评为第二批全国示范案例。在2025年1月底召开的全省自然资源工作会议中，明确今年四川自然资源规划工作的重点任务，即“全面铺开全域土地综合整治”。四川省将着手编制全省范围内的土地综合整治规划，制定并印发相关实施意见及配套措施，有序地开展跨乡镇、跨县域、跨流域等不同尺度、不同维度的实践探索，推动全域土地综合整治工作从试点阶段稳步走向全面铺开。

国土空间规划是实施全域土地综合整治的规划依据，而全域土地综合整治又是国土空间规划实施的重要平台和工具。在我公司负责的峨眉山市战斗片区、青龙片区村规划编制过程中，编制团队积极探索整治政策与村庄规划相结合的新路径，将全域土地综合整治的理念深度融入村庄规划编制工作之中。编制团队根据用地潜力分析，结合产业发展方向和村民意愿，明确高标准农田建设、闲置建设用地整理、废弃矿山修复、水环境治理等实施区域与相应指标，为后续全域土地综合整治提供充分扎实的规划依据，为助力乡村振兴、改善人居环境、建设和美乡村打下坚实基础。

作为一个集规划、测绘、咨询三大资质于一身的综合性聚智平台，四川融智公司始终坚持以法规政策为行动指南，以技术人才为坚实后盾，致力于高质量开展项目工作。展望未来，我司将继续深化相关学习与培训工作，为全域土地综合整治项目提供更加优质、专业的全流程咨询服务，让空间规划“活”起来，让土地焕新“活”力十足！