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关键词：

一号文件解读丨农业强国丨乡村振兴

粮食安全丨和美乡村丨防止规模性返贫丨务实

2023年2月13日，新华社受权发布《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，这是21世纪以来我国第20个指导“三农”工作的中央一号文件。全文共九个部分，包括：抓紧抓好粮食和重要农产品稳产保供、加强农业基础设施建设、强化农业科技和装备支撑、巩固拓展脱贫攻坚成果、推动乡村产业高质量发展、拓宽农民增收致富渠道、扎实推进宜居宜业和美乡村建设、健全党组织领导的乡村治理体系、强化政策保障和体制机制创新。

文件指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。世界百年未有之大变局加速演进，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，守好“三农”基本盘至关重要、不容有失。党中央认为，必须坚持不懈把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化。

与往年有所不同的是，2004年至2022年连续19个中央一号文件的题目都各有区别，但今年的一号文件与去年的一号文件（2022年中央一号文件为《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》）相比，文件题目除了年份不同，其余完全一致，体现了乡村振兴战略目标的一致性。

在此宏观背景下，结合四川省有关情况，对2023年中央一号文件进行重点解读，具体如下：

一、政策历程

1982年至1986年，中共中央连续五年发布以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，对农村改革和农业发展作出具体部署，2004年至2022年，又连续十九年发布以“三农”为主题的中央一号文件。2023年2月13日，中央继续发布以“三农”为主题的中央一号文件。百事农为先，中央连续多年以"三农”作为中央一号文件的主题，显示出“三农”问题在我国“重中之重”的地位。

2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中提出乡村振兴的战略。报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。此后，中共中央、国务院连续发布中央一号文件，对新发展阶段优先发展农业农村、全面推进乡村振兴作出总体部署，为做好当前和今后一个时期“三农”工作指明了方向。

2018年5月31日，中共中央政治局召开会议，审议《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》。2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

2021年2月21日，《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，即中央一号文件发布，这是21世纪以来第18个指导“三农”工作的中央一号文件；2月25日，国务院直属机构国家乡村振兴局正式挂牌。

2021年3月，中共中央、国务院发布了《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，提出重点工作。

2022年2月22日，中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》发布。

2023年2月13日，21世纪以来第20个指导“三农”工作的中央一号文件13日由新华社受权发布。

（作者自绘）

2018年，四川省委、省政府印发《四川省乡村振兴战略规划（2018-2022年）》（川委发〔2018〕21号）,《四川省乡村振兴战略规划（2018-2022年）》对我省实施乡村振兴战略作出整体部署,明确坚持把实施乡村振兴战略作为新时代"三农"工作的总抓手,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,统筹推动乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴,建立健全城乡融合发展体制机制,加快推进农业农村现代化,擦亮四川农业大省金字招牌,推动由农业大省向农业强省跨越。

2019年2月20日，中共乐山市委、乐山市人民政府关于印发《乐山市乡村振兴战略规划 （2018—2022 年）》的通知（乐委发〔2019〕3号）。

2021年5月8日，《四川省自然资源厅关于做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的通知》（川自然资函〔2021〕383号）发布。

二、首提“农业强国”

今年中央一号文件提出“建设供给保障强、科技装备强、经营体系强、产业韧性强、竞争能力强的农业强国”，这是“农业强国”首次出现在中央一号文件中。今年的中央一号文件也是党的二十大报告首次提出“加快建设农业强国”目标之后，发布的第一份中央一号文件。

我国是农业大国，但不是农业强国，建设农业强国有利于全面推进乡村振兴，迅速补齐现代化建设短板，而且对于我国建设社会主义现代化强国十分重要。

近年来，国际形势非常不稳定，面临世界百年未有之大变局，在这种背景下，农业对保持国家稳定和居民基本生活的重要性日益凸显，粮食问题不容有失。我国是人口大国，耕地资源稀少，更需要绷紧粮食安全的一根弦，要逐步减少对国际市场的依赖。以往我国是农业大国，总量很大，但很多农业先进技术和优质种质资源都被国外掌握，面临“卡脖子”的风险，未来我国农业生产要想在国际市场上有竞争力，必须建设农业强国，补齐农业生产的各方面短板。

建设农业强国就是要建设与社会主义现代化强国相匹配的农业，建成农业强国有五个特征：

一是供给保障强，农业的首要功能就是要为社会经济发展提供足够的农产品，要有强大的产出能力和供给保障能力；

二是设施装备强，由于我国人多地少的资源察赋，决定了中国的农业需要通过科技进步、设施建设(包括高标准农田，农田水利等)来提高农业的生产效率；

三是经营体系强，就是要发展新型经营主体和社会化服务，延长农业的产业链，使小规模农户能够在产业经营体系中分享到足够高比例的增值收益；

四是产业韧性强，使我国农业能够经受得住重大自然灾害、极端气候变化，能够经受得住国外市场剧烈波动，提高农业的气候韧性和储备调节能力；

五是竞争能力强，我们当前处在全球化时代，粮食等大宗产品还是要立足国内，根本的出路还是要提高劳动生产力、降低成本，提高农产品的价格竞争力。

我国的农业生产效率提升、农民增收等等都将在建设农业强国中不断实现。农业强国是我国农业发展一个总领性目标。

三、保障粮食和重要农产品稳定安全供给

继2021年、2022年之后，今年的中央一号文件再次明确了“1.3万亿斤粮食产量”的目标，要求实施“新一轮千亿斤粮食产能提升行动”，这也是2022年中央经济工作会议和中央农村工作会议同时提出的要求，距离上一轮千亿斤粮食生产能力建设已过去了14年。

2009年，中央一号文件中提出，要推进全国新增千亿斤粮食生产能力建设。按照当时的规划目标，到2020年，全国粮食生产能力要达到5500亿公斤以上，比2009年的产能增加500亿公斤。十多年之后，我国粮食生产发展情况已远超过当年规划水平。2022年，我国粮食总产量已达到13730.6亿斤、增产74亿斤，再创历史新高，实现“十九连丰”。在此背景下，我国再次提出了产能提升。

今年的中央一号文件对抓好粮食和重要农产品稳产保供作出全面部署，主要包括三个方面：

（1）全力抓好粮食生产。紧紧围绕确保全国粮食产量保持在1.3万亿斤以上的目标，千方百计稳住面积、主攻单产、力争多增产。开展吨粮田创建，实施大豆玉米单产提升工程，努力提高粮食单产。加力扩种大豆油料，扎实推进大豆玉米带状复合种植，支持东北、黄淮海地区开展粮豆轮作，稳步开发利用盐碱地种植大豆，推行稻油轮作。统筹做好粮食和重要农产品调控，稳定生猪等“菜篮子”产品供应。

（2）提升农业综合生产能力。抓紧启动实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动，努力推动粮食产能早日迈上新台阶。树立大食物观，分领域制定实施方案，加快构建粮经饲统筹、农林牧渔结合、植物动物微生物并举的多元化食物供给体系。实施设施农业现代化提升行动。

（3）全方位夯实粮食安全根基。强化藏粮于地、藏粮于技的物质基础，以耕地为重点加强农业基础设施建设，制定逐步把永久基本农田全部建成高标准农田的实施方案，强化科技装备支撑，深入实施种业振兴行动，推动重点领域农业关键核心技术攻关取得新突破。

从今年的中央一号文件来看，今年我国粮食生产目标任务重点是“两稳两扩两提”，即稳面积、稳产量，扩大豆、扩油料，提单产、提自给率。其中，“提单产”的关键粮食作物是玉米。目前主粮中，小麦、水稻已经实现高度自给，大豆种植面积逐年增多，受市场行情及政策影响，玉米种植面积虽然逐年增加，但进口份额依然较大。“提自给率”的粮食作物是大豆。2022年我国进口大豆数量高达9108万吨。为解决大豆自给率低的问题，我国从2022年开始，就提倡加大大豆等油料作物种植面积，并给予了一定的种植补贴和种植奖励。2022年大豆种植面积1.54亿亩，是1958年以来最高的年份，产量首次迈上2000万吨台阶，自给率提高了3个百分点。

2022年3月14日，四川省统计局、国家统计局四川调查总队关于2021年四川省国民经济和社会发展的统计公报中提出，四川省全年粮食作物播种面积635.8万公顷，比上年增长0.7%；粮食产量3582.1万吨，比上年增长1.6%。

2022年4月8日，2021年乐山市国民经济和社会发展统计公报中提出，乐山市全年粮食种植面积22.27万公顷，比上年增加2012公顷；粮食产量125.67万吨，比上年增产1.7%。

四、加强高标准农田建设

今年的中央一号文件提出，加强高标准农田建设。完成高标准农田新建和改造提升年度任务，重点补上土壤改良、农田灌排设施等短板，统筹推进高效节水灌溉，健全长效管护机制。制定逐步把永久基本农田全部建成高标准农田的实施方案。

相较去年“全面完成高标准农田建设阶段性任务”的提法，今年首次提出“制定逐步把永久基本农田全部建成高标准农田的实施方案”。

近年来，我国高标准农田建设规模持续扩大。到2022年底，全国已累计建成10亿亩高标准农田，占我国19.18亿亩耕地的一半以上。高标准农田在确保重灾区少减产、轻灾区保稳产、无灾区多增产方面发挥了重要作用。

今年的中央一号文件提到深化水利建设，将农村用水与大型水利建设进行全面衔接，这意味着水利建设的深度与广度将有很大的升级，也标志着农业全面现代化的开始。

2020年4月14日，四川省自然资源厅发布全省耕地和永久基本农田保护情况，亮出耕地资源“家底”。截至目前，全省耕地总面积1.0084亿亩，比国家确定的9448万亩耕地保有量目标多出636万亩。全省21个市（州）、183个县（市、区）划定永久基本农田7806万亩，超过国家确定的7793万亩永久基本农田保护目标任务，全省184个县（市、区）共划定永久基本农田储备区253万亩。

从2022年11月1日起，四川省“三区三线”划定成果正式启用，四川省共划定永久基本农田6308万亩。

2023年2月8日，在建设新时代更高水平“天府粮仓”行动方案新闻发布会上获得，截至2022年四川省累计建成的高标准农田5400余万亩，2023年四川将完成425万亩高标准农田新建和改造提升的年度任务。

根据“乐山市2021年国土变更调查”初步成果数据统计，乐山市耕地面积约为160899.42公顷（约241万亩），全市永久基本农田保护目标是198946.68公顷（约298万亩）。

2022年4月20日，乐山市召开高标准农田建设工作推进会议，对2021年、2022年项目推进和高标准农田十年规划编制工作做了安排部署，会议要求，各县（市、区）要提高政治站位，切实增强责任意识，要坚持问题导向、强化措施，加快项目建设进度，全市上下要坚定信心、攻坚克难、奋力作为，确保全面按期高质量完成全年建设任务，同时要积极做好谋划，高质量做好新一轮建设计划的编制工作。

五、将防止规模性返贫作为全面推进乡村振兴的底线之一

2022年是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的深化之年。2022年各地健全防止返贫动态监测帮扶机制，并开展了两轮集中排查。截至2022年11月底，65.7%的监测对象已消除了返贫风险，其余也都落实了帮扶措施，没有发生整村整乡返贫的现象。

2023年是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的关键之年。中央一号文件提出，要增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力，并更多强调了一些开发性的帮扶措施。此外，中央一号文件还提到，要更加注重扶志扶智。要使脱贫成果更加巩固、脱贫家庭不返贫，不能完全靠临时性政策的支持，而是要增强自我发展能力，脱贫才能持久。增强内生动力一方面是要提升脱贫地区人民努力的动机和积极性，另一方面也要提升他们的能力。

防止规模性返贫，重点从守底线、促发展两个方面部署和落实：

（1）坚决守住不发生规模性返贫底线。强化防止返贫动态监测，发挥好预警响应作用，切实做到早发现、早干预、早帮扶。对有劳动能力、有意愿的监测户，落实开发式帮扶措施。健全分层分类的社会救助体系，做好兜底保障。落实巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接政策，继续聚焦国家乡村振兴重点帮扶县和易地扶贫搬迁集中安置点，集中力量给予倾斜支持。统筹开展乡村振兴战略实绩考核、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接考核评估。

（2）增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力。因地制宜培育特色优势主导产业，中央财政衔接推进乡村振兴补助资金用于产业发展的比重力争提高到60%以上，补上技术、设施、营销等短板，健全利益联结机制。强化就业帮扶，实施防止返贫就业攻坚行动，确保脱贫劳动力就业规模稳定在3000万人以上。深化东西部协作和中央单位定点帮扶，引导社会力量广泛参与帮扶。

2023年1月11日，在四川省第十四届人民代表大会第一次会议上，四川省人民政府省长黄强发表讲话，过去5年举全省之力攻克深度贫困堡垒，如期打赢脱贫攻坚四川战役，圆满实现全面小康千年梦想。主要做了以下工作：全省88个贫困县全部摘帽、11501个贫困村全部出列，在全国脱贫攻坚年度考核中获得五连“好”；严格落实“四个不摘”，突出抓好50个乡村振兴重点帮扶县和3060个乡村振兴重点帮扶村，守住不发生规模性返贫底线；每年聚焦群众“急难愁盼”解决一批民生难题，2022年30件民生实事全面完成。同时做好2023年工作安排建议，毫不放松巩固拓展脱贫攻坚成果。扎实做好常态化监测和及时帮扶工作，坚决守住不发生规模性返贫底线。更大力度支持脱贫地区产业发展，把中央衔接资金用于产业发展比例提高到60%以上。强化就业帮扶，确保有劳动力的脱贫家庭至少有1人就业。抓好易地搬迁后续扶持，确保搬迁群众稳得住、有就业、逐步能致富。充分发挥东西部协作、定点帮扶、省内对口帮扶、“万企兴万村”等作用。

六、建设宜居宜业和美乡村

建设宜居宜业和美乡村，寄托着亿万农民对美好家园、美好生活的期盼。今年的中央一号文件对扎实推进宜居宜业和美乡村建设作出重点部署。要求稳扎稳打推进乡村建设。加强村庄规划建设，严禁违背农民意愿撤并村庄、搞大社区，防止大拆大建、盲目建牌楼亭廊“堆盆景”。组织实施好乡村建设行动，扎实推进农村人居环境整治提升，持续加强农村道路、供水、能源、住房安全等基础设施建设。提升基本公共服务能力，重点加快防疫、养老、教育、医疗等方面的公共服务设施建设。

对于村庄规划这项重点工作，与过去五年发布的中央一号文件相比，2023年中央一号文件增加了合理划定村庄建设边界、将村庄规划纳入村级议事协商目录、推进全域土地综合整治、盘活存量集体建设用地、编制村容村貌提升导则、制定农村基本具备现代生活条件建设指引等新提法新要求。

近年来的中央一号文件，在构建国土空间规划体系背景下，较为重视“多规合一”的实用性村庄规划，将其作为乡村振兴的一项重点工作来抓。而村庄规划作为国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，在实施乡村振兴战略和构建国土空间规划体系背景下，将在乡村振兴中继续发挥重要作用。

2021年12月，四川省自然资源厅印发《四川省村级规划编制指南（2021年修订版）》，为推动具有地域特色、记得住乡愁的美丽乡村，文件在村庄的功能定位、底线约束、用地布局、产业发展、设施建设等方面作出了详细具体的要求。但在后续多规合一下的村庄规划编制时，除此编制指南的要求外，还需将今年的中央一号文件的相关要求纳入，结合村庄实际情况，建设为宜居宜业的和美乡村。

七、试点、行动、方案等多项举措，稳中求进，更加务实

今年的中央一号文件相比2022年的一号文件，仍然是稳中求进，更加落实了务实性的部署。在去年提成的“长牙齿”措施，落实农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁的基础上，进一步实现农业高质高效现代化、乡村宜居宜业和美、农民富裕富足。

今年的一号文件继续提出了多项试点、示范，行动、方案、计划和项目，把握“三农”发展需求，务实创新。

1、试点、示范（16项，去年为15项）

n 实施好大豆完全成本保险和种植收入保险试点

n 探索建立耕地种植用途管控机制，有序开展试点

n 做好盐碱地等耕地后备资源综合开发利用试点

n 加快玉米大豆生物育种产业化步伐，有序扩大试点范围

n 研究制定第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作指导意见

n 稳慎推进农村宅基地制度改革试点

n 深化农村集体经营性建设用地入市试点

n 深入推进农村综合改革试点示范

n 深化乡村治理体系建设试点

n 持续推进消费帮扶示范城市和产地示范区创建

n 支持国家农村产业融合发展示范园建设。深入推进农业现代化示范区建设

n 实施传统村落集中连片保护利用示范

n 开展现代宜居农房建设示范

n 深入开展“民主法治示范村（社区）”创建

n 组织开展全国乡村治理示范村镇创建。

n 扎实开展乡村振兴示范创建。

2、行动（22项，去年为17项）

n 实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动

n 实施加快油茶产业发展三年行动

n 深入实施饲用豆粕减量替代行动

n 实施设施农业现代化提升行动

n 深入开展粮食节约行动

n 深入实施种业振兴行动

n 持续开展母亲河复苏行动

n 实施重大危害入侵物种防控攻坚行动

n 实施防止返贫就业攻坚行动

n 深入开展“雨露计划+”就业促进行动

n 深入开展巩固易地搬迁脱贫成果专项行动和搬迁群众就业帮扶专项行动

n 组织东部地区经济较发达县（市、区）与脱贫县开展携手促振兴行动

n 深入推进“万企兴万村”行动

n 实施农产品加工业提升行动

n 深入开展新型农业经营主体提升行动

n 实施农业社会化服务促进行动

n 持续开展村庄清洁行动

n 开展水质提升专项行动

n 深入实施数字乡村发展行动

n 开展打击整治农村赌博违法犯罪专项行动。依法严厉打击侵害农村妇女儿童权利的违法犯罪行为

n 开展农村创业带头人培育行动

n 实施乡村振兴巾帼行动、青年人才开发行动

3、方案（2项，去年为6项）

n 加快构建多元化食物供给体系，分领域制定实施方案

n 制定逐步把永久基本农田全部建成高标准农田的实施方案

4、项目（4项，去年为6项）

n 全面实施生物育种重大项目

n 持续运营好就业帮扶车间和其他产业帮扶项目

n 在国家乡村振兴重点帮扶县实施一批补短板促振兴重点项目

n 继续实施农村订单定向医学生免费培养项目

5、计划（6项，去年为4项）

n 扎实推进国家育种联合攻关和畜禽遗传改良计划

n 实施文化产业赋能乡村振兴计划

n 实施农村妇女素质提升计划

n 实施乡村振兴人才支持计划

n 实施高素质农民培育计划

n 继续实施教师“优师计划”、“特岗计划”、“国培计划”，实施“大学生乡村医生”专项计划

七、解读综述

2023年中央一号文件开宗明义指出，世界百年未有之大变局加速演进，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，守好“三农”基本盘至关重要、不容有失。

落实中央一号文件，守好“三农”基本盘，首先要抓好“头等大事”。习近平总书记强调，“保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是建设农业强国的头等大事。”文件部署的第一项任务，就是抓紧抓好粮食和重要农产品稳产保供。确保全国粮食产量保持在1.3万亿斤以上，是不能打任何折扣的硬指标。而完成这一产量指标，不仅要稳住面积、主攻单产、力争多增产，还必须努力保障农民种粮挣钱得利。要不断强化政策保障和体制机制创新，完善农资保供稳价应对机制、健全主产区利益补偿机制等，使农业现代化建设成为不断拓宽农民增收致富渠道，不断缩小收入差距、发展差距的历史进程。

落实中央一号文件，守好“三农”基本盘，必须坚持和加强党对“三农”工作的全面领导，要坚持五级书记抓乡村振兴，县委书记要当好“一线总指挥”。要加大对涉农干部的培训力度，提高“三农”工作本领，改进工作作风，打造一支政治过硬、适应新时代要求、具有领导农业强国建设能力的“三农”干部队伍。要坚持本土培养和外部引进相结合，派强用好驻村第一书记和工作队。要按部署开展乡村振兴领域腐败和作风问题整治。要突出大抓基层的鲜明导向，党员干部特别是领导干部要树牢群众观点，贯彻群众路线，多到基层、多接地气，到亿万农民中间去，解决农业农村发展最迫切、农民反映最强烈的实际问题，激发农民主体作用，调动农民参与乡村振兴的积极性、主动性、创造性。

今年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年。党的二十大从全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的全局出发，对“三农”工作做出一系列重大部署。落实中央一号文件，守好“三农”基本盘，要按党中央部署，统筹做好2023年和今后一个时期“三农”工作，真抓实干做好年度重点工作，不折不扣完成好既定目标任务，既要只争朝夕，又要循序渐进、稳扎稳打，多做打基础、利长远的事情，不搞脱离实际的面子工程，推进乡村振兴不断取得新进展、农业强国建设开好局起好步。

参考资料：

1、农业农村部部长唐仁健解读2023年中央一号文件。新华网；

2、中央一号文件首提“农业强国”，有何深意。国是直通车；

3、今年的中央一号文件有何新意。中国新闻周刊；

4、四条主线解读2023年中央一号文件。上海证券报。

（作者：张秋霞，系四川融智绿色创新城乡规划设计咨询有限公司主任规划师）